Pravo građana na učešće u procesima donošenja odluka na lokalnom nivou predstavlja princip demokratskog uređenja države i osnovni preduslov za odgovoran i transparentan rad lokalnih samouprava.
Prije nego analiziramo trenutno stanje u mjesnim zajednicama, važno je upoznati se sa njihovom svrhom i funkcijom, kao i načinima učešća građana u radu mjesnih zajednica.
U oblike neposrednog/direktnog učešća građana svrstavaju se: inicijativa, građanska inicijativa, zbor građana, referendum. Ovi oblici su najpreciznije uređeni zakonom o lokalnim samoupravama, statutom jedinice lokalne samouprave i odlukom o učešću lokalnog stanovništva u vršenju javnih poslova odnosno odlukom o mjesnim zajednicama.
Kako se navodi u Zakonu o lokalnoj samoupravi, lokalna samouprava ostvaruje se na načelima demokratije, jednakosti, decentralizacije, depolitizacije, autonomnosti, zakonitosti, profesionalnosti, efikasnosti rada organa lokalne samouprave i međusobne saradnje države i opštine. U Članu 4 se dalje navodi da se u opštini vrše poslovi od neposrednog i zajedničkog interesa za lokalno stanovništvo.
Građani učestvuju u odlučivanju o svojim potrebama i interesima neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika u organima lokalne samouprave.
Građani u okviru procesa djelovanja i učešća u političkom životu svoje opštine odnosno lokalne zajednice mogu osnovati mjesnu zajednicu, u skladu sa odlukom skupštine.
Ova odluka koju je usvojila Skupština Glavnog grada uređuje uslove osnivanja, poslove, organe, organizaciju i rad organa, način odlučivanja, finansiranja i druga pitanja od značaja za rad mjesne zajednice. U izuzecima, Skupština može, kad je to neophodno radi ostvarivanja prava i dužnosti građana, privremeno do osnivanja mjesne zajednice u skladu obrazovati mjesne zajednice.
Zakonom o lokalnoj samoupravi definisano je da u mjesnoj zajednici građani odlučuju i učestvuju u odlučivanju o ostvarivanju lokalnih potreba i interesa u oblastima: uređivanja naselja, stanovanja, zaštite potrošača, kulture, fizičke kulture, zaštite i unaprjeđivanja životne sredine, kao i drugim oblastima života i rada, u skladu sa statutom dok svoje aktivnosti mogu finansirati na sledeće načine: iz prihoda opštine koji se mogu ustupiti mjesnoj zajednici, sopstvenih sredstava lokalnog stanovništva koja se udružuju neposredno, putem samodoprinosa ili na drugi način, donacija pravnih i fizičkih lica, naknada za usluge koje svojim aktivnostima, ostvaruje mjesna zajednica, u skladu sa odlukom skupštine opštine, poklona i drugih sredstava.
Opština po pravilu stvara uslove, podstiče i pomaže učešće lokalnog stanovništva u ostvarivanju lokalne samouprave, putem različitih oblika učešća stanovništva u izjašnjavanju i odlučivanju o poslovima od zajedničkog interesa. U cilju zadovoljavanja kulturnih, sportskih, obrazovnih, zdravstvenih, informativnih i drugih potreba, lokalno stanovništvo učestvuje u organima upravljanja javnih službi i drugim pravnim licima koja vrše javna ovlašćenja i pružaju usluge građanima, na način propisan posebnim zakonima i drugim propisima.
Oblici neposrednog učešća građana u izjašnjavanju i odlučivanju su: inicijativa, građanska inicijativa, zbor građana, referendum (mjesni i opštinski) i drugi oblici izjašnjavanja i odlučivanja utvrđeni statutom. Način i postupak učešća lokalnog stanovništva u izjašnjavanju i odlučivanju o poslovima od zajedničkog interesa bliže se uređuje statutom, u skladu sa zakonom.
Građani imaju pravo da podnesu inicijativu nadležnim organima opštine radi razmatranja i odlučivanja o određenim pitanjima od interesa za lokalno stanovništvo. O podnijetoj inicijativi nadležni organ lokalne uprave dužan je da zauzme stav i u roku od 30 dana o tome obavijesti podnosioca inicijative. Ako organ ne postupi po inicijativi iz stava 1 ovog člana, podnosilac inicijative može da se obrati predsjedniku opštine ili skupštini.
Građani imaju pravo na građansku inicijativu. Građanskom inicijativom predlaže se donošenje ili promjena akta kojim se uređuju značajna pitanja iz nadležnosti lokalne samouprave. Statutom se utvrđuju pitanja o kojima se može pokrenuti građanska inicijativa, potreban broj potpisa građana za pokretanje inicijative, postupak po inicijativi i druga pitanja od značaja za građansku inicijativu. Ako nadležni organ ne prihvati građansku inicijativu, o pitanju o kojem se pokrenula građanska inicijativa može se raspisati referendum koji će se održati u roku od 90 dana od dana donošenja odluke.
Zbor građana, većinom glasova prisutnih građana, usvaja zahtjeve i predloge i upućuje ih nadležnom organu. Organi opštine dužni su da, u roku od 60 dana od dana održavanja zbora građana, razmotre zahtjeve i predloge i o njima obavijeste građane. Način sazivanja zbora građana, način rada i odlučivanja uređuje se statutom ili posebnim aktom opštine.
Na mjesnom referendumu građani sa dijela teritorije opštine izjašnjavaju se o pitanjima iz nadležnosti lokalne samouprave. Uslovi i način sprovođenja i pitanja o kojima će se građani izjašnjavati mjesnim referendumom utvrđuju se statutom.
Pored oblika neposrednog odlučivanja i izjašnjavanja, građani mogu učestvovati u ostvarivanju lokalne samouprave i putem peticija, predloga i žalbi, u skladu sa statutom opštine.
Svako ima pravo da podnese građansku žalbu ili uputi peticiju organima lokalne samouprave, kao i da od organa traži obavještenja iz njihovog djelokruga rada. Žalba, odnosno peticija, može se podnijeti elektronskim putem, u skladu sa zakonom. Organi kojima su upućeni zahtjevi iz stava 1 ovog člana, dužni su da donesu odluku, odnosno daju obavještenje u roku od 30 dana od dana prijema zahtjeva. Postupak podnošenja i postupanja organa po građanskoj žalbi i peticiji, bliže se uređuje statutom opštine.
Sa ciljem učešća lokalnog stanovništva u donošenju odluka od neposrednog i zajedničkog interesa, skupština posebnom odlukom uređuje način i postupak učešća stanovnika u vršenju javnih poslova. Ovom odlukom uređuju se: oblici (anketiranje, medija planovi, table za obavještavanje, kutije primjedbi, predloga i sugestija, web sajtovi, dežurni telefoni, organizovanje radionica u mjesnim zajednicama, gostovanja predavača, stručni skupovi i okrugli stolovi i sl.), subjekti, postupci, rokovi i načini učešća lokalnog stanovništva u vršenju javnih poslova, izvještaj o uspješnosti postupka i druga pitanja od značaja za aktivnosti lokalnog stanovništva u donošenju odluka.
Prije donošenja planova i programa za pojedine oblasti u opštini, urbanističkih projekata, budžeta i opštih akata kojima se utvrđuju prava i obaveze građana, opština će obezbijediti učešće zainteresovane javnosti u donošenju odluka sprovođenjem postupka javne rasprave. Opština će utvrditi program javne rasprave i odrediti organ koji će sprovesti javnu raspravu. Javna rasprava se može sprovoditi i povodom drugih akata kojima se odlučuje o pitanjima od značaja za lokalno stanovništvo, u skladu sa statutom i odlukom opštine. Javna rasprava ne može trajati kraće od 15 dana. O javnim raspravama pisali smo u članku Mogu li građani da utiču na prostorno planiranje u svojoj zajednici? a takođe i obradili u prvoj epizodi serijala Forum Republikum koju možete pogledati na sledećem linku. U ovoj epizodi smo putem intervjua naših sugrađana utvrdili i koliko su upoznati sa mehanizmom javnih rasprava.
Za donošenje bilo kakve odluke, koja se tiče određene mjesne zajednice a može značajno uticati na život lokalnog stanovništva, Opština odnosno nadležni sekretarijati organizuju javne rasprave a obavještavanje građana i zastupanje njihovih interesa u nadležnosti je predstavnika u mjesnim zajednicama.
Opština Podgorica ima 50 mjesnih zajednica, a dvije se nalaze na teritoriji Zabjela i to MZ „Zabjelo“ i MZ „Ljubović“ od kojih bi se očekivalo da vrše poslove odnosno budu spona u identifikovanju i zadovoljavanju potreba stanovnika navedenih mjesnih zajednica. Ovo nažalost nije često bio slučaj pogotovo ako imamo u vidu prekomjernu i nekontrolisanu gradnju, probleme dječjih igrališta, parkirališta, centara za mlade i drugih konkretnih problema koji muče i snižavaju kvalitet života građana.
Razlog ovome se može naći u dva očigledna faktora i to u nezainteresovanim predstavnicima u organima Mjesne zajednice (Predsjednik i Savjet Mjesne zajednice) i u lošem normativnom okviru koji zapravo degradira odnosno onemogućava procese neposredne demokratije.
Odlukom o Mjesnim zajednicama je definisano da su organi Mjesne zajednice Savjet mjesne zajednice i predsjednik Savjeta. Savjet predstavlja izvršni organ mjesne zajednice i biraju ga građani na Zboru dok se predsjednik Savjeta bira iz redova članova Savjeta.
Savjet ima pet članova u mjesnoj zajednici koja ima do 5000 stanovnika, sedam članova u mjesnoj zajednici koja ima od 5000 do 10000 stanovnika, devet članova u mjesnoj zajednici koja ima preko 10000 stanovnika i mandat Savjeta traje četiri godine.
U nadležnosti Savjeta Mjesne zajednice je Savjet vrši sljedeće poslove:
– saziva zbor građana i izvršava njegove odluke i zaključke,
– organizuje poslove mjesne zajednice;
– sačinjava planove, programe i prioritete razvoja mjesne zajednice u skladu sa zaključcima zbora i prati njihovu realizaciju;
– utvrđuje način organizovanja građana radi učešća u vršenju javnih poslova (informisanje, dostava nacrta akata, anketiranje, učešće na javnim raspravama i dr.);
– zaključuje sporazum o osnivanju mjesnog centra,
– podnosi inicijative i predloge Savjetu za razvoj i zaštitu lokalne samouprave, u skladu sa posebnom odlukom,
– donosi odluke, zaključke i druge akte iz svoje nadležnosti;
– daje mišljenje o predlogu za davanje ili promjenu naziva naselja, ulica i trgova na području mjesne zajednice,
– stara se o imovini koju koristi mjesna zajednica, vrši njen popis i podnosi nadležnom organu godišnji izvještaj o njenom stanju;
– daje inicijativu za osnivanje mjesnog centra i bira predstavnika za Savjet mjesnog centra,
– stara se o informisanju građana o vršenju poslova u mjesnoj zajednici i aktivnostima organa Glavnog grada i opštine, organizuje održavanje javnih tribina i skupova, radionica i drugih oblika edukacije građana,
– po potrebi osniva koordinaciono tijelo radi ostvarivanja određenih zajedničkih potreba i interesa sa drugim mjesnim zajednicama,
– ostvaruje saradnju sa odbornicima izabranim sa područja mjesne zajednice u Skupštini Glavnog grada i skupštini opšine i preko istih inicira rješavanje određenih pitanja,
– ostvaruje saradnju sa organima lokalne uprave i javnim službama o pitanjima iz svoje nadležnosti,
– predlaže kandidate za članove radnih tijela Glavnog grada i drugih tijela u skladu sa odlukama o njihovom osnivanju,
– ostvaruje saradnju sa odbornicima u Skupštini Glavnog grada i Skupštini opština koji imaju prebivalište na području mjesne zajednice, radi iniciranja rješavanja određenih pitanja,
– podnosi zboru građana godišnje izvještaje o svom radu,
– razmatra i odlučuje o drugim pitanjima u skladu sa zakonom, Statutom Glavnog grada, odnosno opštine i ovom odlukom.
Predsjednik Savjeta predstavlja Savjet mjesne zajednice, organizuje njegov rad, saziva i predsjedava sjednicom Savjeta, predlaže dnevni red, stara se o javnosti rada, potpisuje akte koje donosi Savjet, odgovoran je za upotrebu i čuvanje pečata i vrši druge poslove u skladu sa ovom odlukom.
Zamjenik predsjednika Savjeta pomaže predsjedniku u vršenju poslova i zamjenjuje ga u slučaju odsustva.
Iako je sve uredno i taksativno navedeno, u opštini Podgorica ne postoje prethodno navedeni organi izabrani na način kako se to radi u gotovo svim opštinama u Crnoj Gori, od strane građana na Zboru, već je Skupština Glavnog grada na kraju Odluke o Mjesnim zajednicama odlučila da mandat Savjeta i predsjednika prestaje imenovanjem Odbora povjerenika Glavnog grada za mjesne zajednice koji preuzimaju poslove organa Mjesnih zajednica.
Odbor, kako stoji na kraju Odluke, ima devet članova koje imenuje predsjednik Skupština Glavnog grada na usaglašeni predlog klubova odbornika Skupštine i predstavnika političkih partija koje participiraju u Skupštini Glavnog grada, iz reda građana koji imaju prebivalište na području mjesne zajednice u kojoj se imenuje Odbor.
Svakoj političkoj partiji zastupljenoj u Skupštini pripada broj članova Odbora srazmjerno proporcionalnoj zastupljenosti odborničkih mjesta u Skupštini. Predsjednik Odbora se bira iz reda članova Odbora.
Na imenovanje Odbora u opštini u okviru Glavnog grada shodno se primjenjuju odredbe ove odluke kojima je uređeno imenovanje Odbora na teritoriji Glavnog grada.
Odbor vrši funkciju Savjeta do izbora Savjeta u skladu sa ovom odlukom.
Interesantno je da se ovo desilo 2016. godine i da od tada do danas nisu izabrani predstavnici građana i lokalnog stanovništva putem Zbora građana. Na ovaj način gradska vlast odnosno političke partije na direktan i neskriven način kontrolišu rad organa koji bi trebalo vršiti upravo građani koji ne moraju pripadati nijednoj političkoj partiji a kojima je interes zajednice ispred političkih.
Interesantno je i to da su i iz Skupštine Glavnog grada svjesni nedostataka pa je tako sada već davne 2016. godine predsjednik Skupštine opštine rekao: „Moramo da mijenjamo odluku, tako da ćemo vrlo brzo krenuti u razgovore oko rješavanja ovog problema. Postojeća odluka ne može da se sprovede u praksi pa ćemo vidjeti da se nešto dogovorimo. Ja sam ranije predlagao da zborove u mjesnim zajednicama održimo istovremeno sa lokalnim izborima. Tada su mi svi govorili da bih ja da odužim proces. Da je tada to urađeno bilo bi najlogičnije“ – naveo je tada Suhih.
Od usvajanja sporne Odluke prošlo je više od 6 godina a predstavnici koje biraju građani na Zboru nisu izabrani jer zborovi nisu ni održani.
Da bi punovažno odlučivali na zboru, treba da bude prisutno 20% građana mjesne zajednice koja ima do 500 stanovnika, 10% građana mjesne zajednice koja ima od 500 do hiljadu stanovnika, 5% građana mjesne zajednice koja ima od hiljadu do pet hiljada i 2% građana mjesne zajednice koja ima preko pet hiljada stanovnika. Iz Skupštine opštine imenovanje organa Mjesnih zajednica odnosno funkcije povjerenika grada pravdaju time da MUP nije u mogućnosti dostaviti listu sa mjestom prebivališta građana a pogotovo onih koji žive na lokacijama koje nemaju nazive ulica, što je apsurd s obzirom da građani moraju biti u registru prebivališta, imati adresu i sl.
Iz opozicionih redova godinama ukazuju na nepoštovanje propisa i potrebu zakonitog izbora predstavnika građana koji bi zastupali isključivo interese lokalnih zajednica.
Kako je odluka o mjesnim zajednicama ukinuta od strane Ustavnog suda Crne Gore, sva pitanja koja se odnose na mjesnu samoupravu i mjesne zajednice regulisana su Statutom Glavnog grada i drugim aktima, te u skladu sa tim mjesne zajednice legitimno funkcionišu u punom sastavu. Program rada Skupštine Glavnog grada za 2021. godinu biće uvršten u dnevni red na narednoj sjednici, kojim je planirano donošenje nove odluke o mjesnim zajednicama za drugi kvartal – naveli su 25. februara ove godine iz Sekretarijata za lokalnu samourpavu.
Iz ovog organa uprave poručuju da su prošle godine započeli pripremu nove odluke o mjesnim zajednicama koju je potrebno donijeti radi usklađivanja sa Zakonom o lokalnoj samoupravi.
Javni poziv za konsultacije po svim pitanjima od zajedničkog interesa koji uređuju ovu odluku bio je objavljen 7. oktobra 2020. godine. Po okončanom postupku Sekretarijat je na oglasnoj stranici sajta Glavnog grada objavio izještaj o rezultatima prethodnog konsultovanja građana u postupku donošenja nove odluke o mjesnim zajednicama. Napominjemo da je Sekretarijat pripremio nacrt odluke o mjesnim zajednicama koji će u planiranom roku biti predmet javne rasprave, a sa kojim će se ispoštovati sve zakonske procedure za njeno donošenje – poručili su iz Sekretarijata.
Pored činjenice da građani nemaju svoje predstavnike već da ih je Skupština glavnog grada izabrala imamo, situaciju i da je ukupan normativno pravni okvir katastrofalno kreiran, na način da mehanizmi poput građanske inicijative i mjesnog ili opštinskog referenduma nemaju nikakvu snagu ukoliko ih ne odobre upravo organi lokalne samouprave kao što je Skupština opštine.
Konkretno, članom 154. Zakona o lokalnoj samoupravi je navedeno da u mjesnoj zajednici građani odlučuju i učestvuju u odlučivanju o ostvarivanju lokalnih potreba i interesa u oblastima: uređivanja naselja, stanovanja, zaštite potrošača, kulture, fizičke kulture, zaštite i unaprjeđivanja životne sredine, kao i drugim oblastima života i rada, u skladu sa statutom. Međutim, kroz dalju zakonsku razradu opisanih prava i ovlašćenja nameće se zaključak da građani, neposrednim putem , samostalno ne mogu ništa da odluče.
Zakon o lokalnoj samoupravi predviđa da građani imaju pravo da podnesu inicijativu nadležnim organima opštine radi razmatranja i odlučivanja o određenim pitanjima od interesa za lokalno stanovništvo. O podnijetoj inicijativi nadležni organ lokalne uprave dužan je da zauzme stav i u roku od 30 dana o tome obavijesti podnosioca inicijative. Ako organ ne postupi po podnijetoj inicijativi podnosilac inicijative može da se obrati predsjedniku opštine ili skupštini. Ovo govori da imate pravo da se obratite lokalnim organima koje po pravilu postoje da bi odlučivale o vašim pravima i obavezama. Prema tome, inicijativa ne može predstavljati način neposrednog učešća građana u odlučivanju.
Članom 160. istog propisa je definisano da građani imaju pravo na građansku inicijativu. Građanskom inicijativom predlaže se donošenje ili promjena akta kojim se uređuju značajna pitanja iz nadležnosti lokalne samouprave. Statutom se utvrđuju pitanja o kojima se može pokrenuti građanska inicijativa, potreban broj potpisa građana za pokretanje inicijative, postupak po inicijativi i druga pitanja od značaja za građansku inicijativu.. Znači, građanskom inicijativom se samo predlaže, ali se ništa ne odlučuje.
Činjenica je da se o pitanju o kojem se pokrenula građanska inicijativa može raspisati referendum ako nadležni organ ne prihvati građansku inicijativu, ali ne mora. Odluku o raspisivanju refernduma ne donosi mjesna zajenica, već Skupština Opštine. S toga je građanska inicijativa samo privid demokratije i suštinski ne daje akterima lokalne zajednice apsolutno nikakvo neposredno ovlašćenje u odlučivanju.
Sledeći oblik neposrednog učešća građana u izjašnjavanju i odlučivanju je Zbor građana. Na Zboru građana, većinom glasova prisutnih građana, se usvajaju zahtjevi i predlozi i upućuju se nadležnom organu. Znači, ni Zbor građana nije način neposrednog i samostalnog odlučivanja građana o bilo kojem pitanju od značaja za lokalnu zajednicu.
Tačno je da su organi opštine dužni da, u roku od 60 dana od dana održavanja zbora građana, razmotre zahtjeve i predloge i o njima obavijeste građane, ali ne i da ih prihvate. U konačnom, opštinski organi i službe su servisi građana i dužni su da o bilo čijem zahtjevu i predlogu zauzmu stav.
Referendum je jedini zakonom definisani način neposrednog odlučivanja građana o nekom pitanju ili problemu od značaja za život i funcionisanje lokalne zajednice. Međutim, mjesna zajednica nema apsolutno nikakvog udjela u odlučivanju o raspisivanju referenduma, već je to isključiva nadležnost Skupštine opštine. To znači da je Skupština opštine sredstvo kontrole jedinog oblika neposrednog odlučivanja lokalne zajednice.
Kako se čini, naš zakonodavni okvir degradira značaj neposredne demokratije i onemogućava pojedinca da aktivno učestvuje u donošenju odluka od značaja za funkcionisanje svoje mikrolokacije.
Građanin je samo dekor vlasti a njegova navodna prava koja ostvaruje kroz mjesno organizovanje jesu privid demokratije i flagratno gaženje izvorne suverenosti.
U kreiranju ovog članka korišćeni su propisi i zakoni: Zakon o lokalnoj samoupravi, Statut opštine Podgorica, Odluka o mjesnim zajednicama dok je pravni dio analiziran od strane advokata Darka Dragovića.
Više o Mjesnoj zajednici Zabjelo saznajte u poslednjoj epizodi serijala Forum Republikum.
Tekst je nastao u okviru projekta „Forum Republikum – Istraživačko novinarstvo za bolje Zabjelo“ koji realizuje portal Glas Zabjela, a podržan je kroz program „Podrška lokalnim medjima – priče iz prve ruke“ koji sprovodi Centar za građansko obrazovanje (CGO), B film, SHARE fondacija, Institut za poslovnu i finansijsku pismenost. Program finansira Evropska unija, a kofinansira Ministarstva javne uprave, digitalnog društva i medija.
Sadržaj ovog teksta je isključiva odgovornost redakcije portala Glas Zabjela i ne mora nužno odražavati stavove EU, Ministarstva javne uprave, digitalnog društva i medija ili CGO-a, B filma, SHARE fondacije i IPFP-a.
